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地方立法怎样做才能落实“不重复上位法”?生态环保法规清理工作中的三问

【字体:      打印本页    阅读量:     发布时间:2019年05月15日    来源:贵阳市人大常委会

  全国人大常委会法工委2017 年和2018 年连续两年发出通知,要求对涉及生态环保的地方性法规开展专项自查清理和清理“回头看”工作。贵阳市人大常委会法工委快速响应,经过反复甄别,最终确定9 部法规纳入清理范畴。

  然而清理工作并没有想象中的简单和顺利,现实情况远比几条清理标准要复杂得多,清理工作问题重重,一度陷入矛盾与纠结之中……



  

  上位法规定的所有禁止性或限制性内容,地方性法规是不是必须“照葫芦画瓢”?

  在此次清理中,我们发现对于不利于生态环保行为的禁止性或者限制性规定中,贵阳市法规有与上位法一样的,有部分一样的,有比上位法严格的;而且很多上位法制定或修订在地方性法规之后,侧重不同,导致内容不尽相同。

  是否应该将上位法所有的禁止性、限制性内容全部吸纳?有人认为必须按照标准将上位法都有的禁止性和限制性规定全部补充到法规条款中;有人认为如果照搬照抄上位法,那地方立法就没有任何特色可言;还有人认为上位法本来就是制定地方性法规的依据,必须遵守和执行,因此上位法有的东西不需再重复,规定地方需要规范的即可。最后,在征求省人大法工委意见后,我们的处理方式是:

  一是将作为直接上位法的法律、行政法规的禁止性、限制性规定补充到地方性法规之中。例如依据《中华人民共和国森林法》第十八条第二款关于不得挪用森林植被恢复费的规定,《贵阳市环城林带建设保护办法》第八条增加一款作为第三款:“任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。审计部门应当加强对森林植被恢复费使用情况的检查监督。”

  二是没有作为直接上位法的法律、行政法规的, 对照相关法律、行政法规的禁止性、限制性规定予以补充完善。例如对照《中华人民共和国水污染防治法》第三十三条第一款,将《贵阳市阿哈水库水资源环境保护条例》第十八条第二项修改为,禁止“向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液”。

  三是因相关法律、行政法规的禁止性、限制性规定较多,难以全部对应列举的,除已有兜底规定的外, 其他均采取增加兜底的方法处理。例如,= 在《贵阳市阿哈水库水资源环境保护条例》第十八条规定的8 项禁止性行为之后增加一项作为第九项:“违反法律、法规规定的其他行为。”

 

  地方性法规仅对上位法的禁止性或限制性规定作部分规定,是不是“立法选择”“立法放水”?

  《中华人民共和国立法法》明确规定,地方性法规可以作出规定的事项包括“为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”。那么上位法已有的规定,地方性法规可以不涉及,然后根据地方经济社会发展需要再规定相关

  内容,这应该是在法律规定的范围内行使职权行为, 不是对上位法的选择性规定或者是“立法放水”行为。

  例如《贵阳市建设生态文明城市条例》是一部综合性法规,没有直接的上位法,但依据有《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国水土保持法》等等涉及规划、水气声渣、森林、风景名胜、产品质量等方面二十余部法律法规,如果法规要将上述每部法规的禁止性或限制性内容囊括那是不可能的。因此,只能规定重要的或地方突出的问题,但这并不意味着其他禁止性或限制性行为就无法可依了。在贵阳市除了执行该法规, 上位法的规定也是必须要遵守的。

 

  地方立法怎样做才能落实“不重复上位法”?

  《中华人民共和国立法法》明确制定地方性法规, 对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定。笔者理解该“内容”应该包括一般性规定内容、禁止性规定和限制性规定。既然法律已明确规定可以不重复上位法,那么只要地方性法规不与上位法相抵触,不碰触这个红线,即使条文内容、词语表述、行为规定与上位法规定不一致也是合理的。

  这次清理,我们还是按照标准将与上位法表述不一致的予以统一,但笔者认为这与不重复上位法规定的原则是不相符的。例如《贵阳市阿哈水库水资源环境保护条例》第十八条第五项规定的阿哈水库准保护区内禁止的行为:“利用渗坑、裂隙、溶洞以及废弃矿坑排放、倾倒有毒、有害污水以及储存放射性物质、有毒化学品、农药等;”而《中华人民共和国水污染防治法》则规定的是:“禁止利用渗井、渗坑、溶洞, 私设暗管,篡改、伪造监测数据,或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。” 按照清理标准这与上位法的表述不尽相同,到底需不需要照着上位法来修改,如果照着改那就肯定要重复上位法,如果不改,那又不符合此项专项清理标准, 在具体的清理工作中我们确实很难把握。

  通过这次的专项清理,对于地方立法笔者有几点体会:

  地方立法要慎立多修。要根据国家全面深化行政体制改革的要求,对本市法规进行定期梳理,及时发现与改革发展不相适应的法规,并区分不同情况及时予以修改、废止或者作出立法解释,防止出现“僵尸条款”。

  立务实管用的法。地方立法的主要任务是对上位法作补充、细化,不必追求大而全,而应做到小而精。应该从实际出发,少立一些综合性、宏观性的法规, 多立一些具体的、针对性强的法规。

  地方立法要找准立法空间,突出地方特色。除非上位法不能完全适应地方需要,否则尽量不要制定同类地方性法规,避免同一名称、同一内容的法律、行政法规、省的地方性法规和市的地方性法规“四世同堂”。立法应突出地方特色,结合本地实际和经济社会发展的具体情况,不生搬硬套和照抄照搬国家法律和其他法规,增强法规的针对性、可执行性。

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